关于矛盾纠纷多元化解工作情况的报告

 

——2019年7月30日在仙桃市第九届人民代表大会常务委员会第十九次会议上

 

仙桃市人民法院院长　  丁拥军

 

主任、各位副主任、秘书长、各位委员：

现在，我向市人大常委会报告市人民法院矛盾纠纷多元化解工作情况，请予审议。

一、矛盾纠纷多元化解工作的主要情况

近年来，我院充分发挥职能优势，以巡回审判、诉调对接、普法宣传为重要轴线，积极构建大调解司法服务网络，努力打造仙桃特色的“枫桥经验”①升级版，不断提升人民群众的获得感、幸福感、安全感。2017年以来，我院创新矛盾纠纷多元化解机制办理各类案件8100余件，大量案件被化解在诉前，改革后人案矛盾突出的情况得以缓解，调解撤诉率实现三连升，申诉信访率实现三连降。2017年8月，我院获评全省多元化纠纷解决机制改革示范法院。

（一）坚持便民利民，织密“全域辐射”诉讼服务网络

一是积极延伸司法服务触角。建成以城区为中心，8个基层人民法庭、59个巡回审判点、22个司法确认办公室为触角的“全域辐射式”巡回审判便民服务网络，及时调处各类矛盾纠纷。加大基础设施投入，配备国徽、笔记本电脑、便携式打印机等硬件设备，印制便民联系卡、诉讼须知等材料3000余份发放给群众。立足基层前沿阵地，聚焦常见易发、群众身边的典型案件，利用巡回审判车深入村居院落、田间地头现场审理、当庭宣判，使“车载法庭”成为普法宣传的“流动课堂”。截至目前，我院利用“车载法庭”开庭近40场次，3500余人参加旁听，就地化解各类纠纷550余件。

二是充分发挥行业调解功效。2017年以来，我院先后在市公安局交警支队事故调处大队、原市工商局12315申诉举报指挥中心和市人社局设立交通、工商、劳动争议三个巡回法庭，形成“三轮并驱”的行业纠纷化解网络。当行政机关受理三类纠纷后，法院同步启动诉前调解程序，第一时间向当事人发放权益保护告知书，与相关职能部门工作人员同步收集材料，留存证据，组织双方调解。充分发挥行业巡回法庭“调解方式灵活、协议于法有据、理赔手续简单”的优势，先后成功化解了李某交通事故索赔案②、柳某燃放烟花致伤索赔案③等一批代表性案件，让纠纷解决步入快车道，当事人纷纷点赞。截至目前，三个行业巡回法庭共受理涉诉、涉保案件3500余件，自动履行率达100%，诉讼周期仅为普通程序的十分之一，所结案件无一申诉和上访。

三是不断提升诉讼服务质量。主动对接仙桃全域旅游发展规划，在梦里水乡景区挂牌成立江汉平原首个旅游巡回法庭，选派业务能力强、审判经验丰富的员额法官、法官助理定期驻点办公。旅游巡回法庭办公时间与景区运营时间同步，对涉案金额小、事实清楚的矛盾纠纷当场立案、当场调解、当场执行，为游客提供快速便捷的法律服务。今年2月，旅游巡回法庭被市委、市政府评为全域旅游示范市创建工作突出单位。全面升级网上缴费系统，当事人通过微信扫码、农行掌上银行就可缴纳诉讼费。将微信、QQ等新媒介引入简单民事案件送达、办理、执行流程，真正让“科技多跑路，群众少跑腿”。

（二）创新工作举措，建立“立体多元”纠纷解决机制

一是推动构建“三调联动”格局。弘扬自治、法治、德治相结合的新时代“枫桥经验”精髓，积极向市委政法委汇报，与地方党委政府协同联动，与相关职能部门密切配合，整合人民调解、行政调解、司法调解三大调解力量，为当事人寻求最快捷、最经济的纠纷解决方式。2018年4月，我市毛嘴镇村民程某骑电动车时不慎被掉落的电信电缆砸中跌倒，后经抢救无效死亡。事故发生后，程某的亲属向法院起诉，要求电信部门承担赔偿责任。我院立案法官经审查认为，该案案情简单，具备调解基础，迅速将案件导入调解程序，及时向毛嘴镇人民调解委员会通报案情，制定诉前调解方案，共同做当事人工作。最终，争议双方就赔偿事宜达成了调解协议。根据双方申请，承办法官依据调解协议制作了司法确认裁定书，并及时送达当事人，双方对调解结果均表示接受。

二是多方联动推进家事审判改革。投资300余万元将龙华山法庭打造成城区家事审判中心，依托“1+N”家事审判团队④，创新审判场所布局，设置温情调解室、心理咨询室、宣泄室等场所，让当事人在温馨的环境中敞开心扉，化解矛盾。转变传统调判思维，通过人身安全保护令⑤、反思冷静期、问卷调查⑥、离婚证明书⑦、诉前调解、判后回访等工作机制，使家事审判富有弹性、柔性，体现人文关怀，保障未成年人利益最大化。加强与司法、妇联、团委、民政、教育等部门及社区组织的协调联动，挂牌成立仙桃市婚姻家庭纠纷人民调解委员会驻法院工作站⑧，家事纠纷受理后，家事调解员将按照“全流程调解”原则，对不同类型的纠纷进行有针对性的专门处理。2018年以来，我院审结家事案件3907件，结案率98.13%。

三是全力打造破产审判仙桃品牌。从全院各业务部门抽调“精兵强将”，将仙桃法庭打造成破产审判法庭，集中审理全市破产、涉众、涉稳等重大敏感案件。在市委坚强领导，市政府大力支持下，有序推动“康湾一品”、侨光石化、弘方科技等项目企业实现“涅槃重生”，协调解决破产企业清理债务40亿元，盘活资产20亿元，释放土地近10万平方米，涉及债权人数约2000人，安置职工、购房户、还建户2700余人。立足大局，维护稳定，急政府之所急，想群众之所想，依法受理蓝鼎实业（湖北）有限公司破产申请⑨。面对部分来自全国各地债权人的非理性维权行为，合议庭成员坚持“维护合法债权，解决企业症结，寻求一线生机”的工作思路，通过多次依法、耐心接待，不动用市委维稳专班一兵一将，成功做通部分债权人代表的思想工作。目前，大多数债权人表示支持法院破产重整工作，相关工作正在有条不紊地推进中。省法院李群星副院长对我院积极争取市委市政府支持，精准施策，积极解困，为辖区经济高质量发展提供优质法律服务的相关做法给予充分肯定。

（三）优化资源配置，打通“多管齐下”纠纷化解渠道

一是搭建诉调对接平台。坚持把非诉讼纠纷解决机制挺在前面，建立全覆盖的诉调对接体系，在诉讼服务中心设立诉调对接工作室，3名法官专职调解，形成集诉讼服务、立案登记、诉调对接、涉诉信访等多项功能为一体的综合服务平台，便于当事人享受一站式服务。针对近年来全市机动车交通事故接近30000件且逐年攀升的严峻形势，今年3月，我院与市公安局签订诉调对接合作备忘录，建立交通事故纠纷调解联席会议制度。在市公安局交警大队和各中队设立交通事故纠纷诉讼服务站，员额法官轮流驻站办公，与公安交管部门联合开展诉前联调、司法确认、强制执行，针对诉调对接实际，由资深法官对交通执法人员进行专项培训。

二是组建高效调解队伍。按照“团队化”建设思路，将执业律师、人民调解员、人民陪审员、“两代表一委员”等纳入调解队伍。强化培训力度，突出以案代训，组织调解员旁听典型案件庭审，进一步提高对婚姻家庭、邻里纠纷、土地纠纷、损害赔偿纠纷等常见矛盾的处置能力。加强与村（社区）两委的沟通联系，主动推进调解关口前移，在基层自治组织化解矛盾、制定村规民约等方面加强指导，把优秀的村规民约运用到调解工作中，将矛盾纠纷化解在萌芽状态。对于事实清楚，争议不大的案件，鼓励来自当地、充分了解乡情民俗的村（社区）干部参与案件调解，力求达到案结事了人和。

三是推广简案快审模式。充分发挥简易程序和小额速裁程序在民商事审判领域的积极作用，明确案件繁简分流识别标准、案件流转规程，建立“庭前调解、证据交换、要素审判⑩、当庭宣判、判后答疑”的办案流程，尽量缩短案件办理周期。创新裁判文书制作，根据案件不同类型简化裁判文书样式，积极推行要素式、令状式?、表格式简式裁判文书，让审判变得简易快捷。通过案件繁简分流机制改革，在案件数量逐年递增的情况下法官人均结案数从2016年67件增至2018年的162件，结案率连续两年位居全省法院第一方阵前列，多发案件实现裁判尺度统一，发改案件数量明显下降，案件质量水平显著提升。

（四）巩固工作成效，筑牢“全民共享”法治建设根基

一是主动加强自身建设。定期召开党组（扩大）会议、审判委员会、专业法官联席会议，听取工作进展情况汇报，研究资金保障、人员配置、案件调处等问题。成立矛盾纠纷多元化解工作领导小组，做好政策调研、组织推动、综合协调、督查考核等工作。采取集中学习与部门自学相结合的方式，组织员额法官、法官助理、书记员尤其是法庭干警学习上级有关部门关于矛盾纠纷多元化解工作的重要文件、指导意见、典型案例等，干警政治理论、法律素养进一步提升，司法能力、群众工作能力进一步提高，司法作风明显改观。

二是主动参与综合治理。充分发挥法治建设主力军作用，通过组建法治宣讲团、“法律六进”，拍摄法治微电影、微动漫、微视频等方式，及时宣传矛盾纠纷多元化解工作的新成绩、新亮点及典型案例，65名员额法官深入基层一线提供法律咨询500余人次，及时了解、排查和解决可能影响社会稳定的问题和隐患，促进矛盾纠纷“早预防、早发现、早解决”。依托仙桃法院“一网两微”、官方抖音新媒体平台推送工作动态3200余条，在各级各类媒体发布宣传稿件330余篇，其中被国家级媒体采用34篇。与仙桃电视台、仙桃人民广播电台合办《法治仙桃》《法官说法》《法院好声音》等品牌栏目，集中报道亮点特色工作，法院工作真正实现了每周“报纸上有字、广播里有声、荧屏上有影”。2018年8月，我院获评全国法院司法宣传工作突出单位。

三是主动接受各界监督。常态化开展“法院开放日”“我当一天执行员”等活动，主动邀请“两代表一委员”、企业员工、学校师生、社区居民等约3000余人参观法院、旁听庭审、参与执行，深化社会各界对法院工作的支持与理解，法院工作报告连续两年获代表委员全票赞成通过，为进一步推进矛盾纠纷多元化解工作奠定了坚实的群众基础。

二、工作存在的困难和问题

我院在推动矛盾纠纷多元化解工作中虽然取得了一定成绩，但由于种种主客观原因，仍然存在一些困难和问题。

一是内部合力未能有效发挥。制度构建上，我院尚未修订完善诉非衔接条件、流转程序和标准等方面的制度性文件，缺乏务实管用的考核评估机制。职能划分上，目前主要由立案庭（诉讼服务中心）全面负责矛盾纠纷多元化解工作，单兵作战，各审判团队尤其是人民法庭主动参与的积极性不高。个别法官固守传统理念，习惯用老办法办案，欠缺多元调处矛盾纠纷的社会经验，在建设工程、医疗等方面法律知识有限，导致案件久拖不决，调解效果不佳。

二是信息化配套建设相对滞后。由于上级法院尚未引进矛盾纠纷多元化解一体化网络平台?，导致矛盾纠纷多元化解工作信息化水平整体不高，缺乏专门的诉调对接管理和服务软件，目前仅靠相关理念推进工作。有的法官信息化运用水平不高，裁判文书上网、电子送达、卷宗电子化等还需进一步推广。庭审直播未实现全覆盖，部分法官能力不足，不敢、不愿、不会庭审直播，与上级法院“以直播为原则、不直播为例外”的要求还有较大差距。

三是法治宣传力度还需加强。法治宣传形式比较单一，严肃有余，可看性不足，“一网两微”自媒体宣传的针对性、辐射面不够，对未成年人、辖区重点企业等群体的普法宣传存在短板，法院宣传工作未能达到“妇孺皆知”的效果。

四是矛盾纠纷分流渠道不够通畅。由于法院并无权力支配或物质激励的优势，很难在矛盾纠纷多元化解工作中发挥主导性作用，导致目前纠纷化解难以形成有效合力。如网格员在矛盾纠纷多元化解中的作用没有充分发挥，案件前置引导程序不畅，人民调解、行政调解、诉讼调解“三位一体”调解体系中的沟通对接不及时等，需要市委、市人大常委会，市委政法委大力支持，一体推进。

五是运用非诉讼方式效果不够理想。群众普遍对诉讼解决机制过分依赖，“有官司、找法院”已形成习惯，短期内难以从根本上进行观念矫正。少数行政机关出于自身利益考虑，对其应承担的矛盾化解和社会维稳职能故意弱化，想尽办法将矛盾纠纷推诿至法院进行解决，不仅未能发挥非诉讼矛盾化解方式的优势，反而导致许多矛盾纠纷因长期堆积而更难解决。

三、下阶段工作思路

下一步，我院将认真领会、贯彻落实全国高级法院院长座谈会精神，坚持责任导向，内强动力、外聚合力，加强与非诉解纷方式的多元对接，强化案件繁简分流、快慢分道，推动纠纷梯次有序滤化，让多元化纠纷解决机制在仙桃大地迸发出新的生机与活力。

一是主动嵌入基层治理，在诉源构建“净化器”。以推动基层法治化建设为核心，在党委领导、人大监督和政府主导下，整合社会资源，调动相关职能部门、社会多元主体等全面参与，向基层一线下沉法治资源，引导群众依法理性表达诉求，培育基层多元解纷力量。以8个人民法庭为重点，以点带面，规范基层民调组织开展调解工作，充分发挥矛盾纠纷化解“第一防线”的作用。将矛盾纠纷多元化解工作与网格化社会综合治理深度融合，积极发挥社区网格员在协助法院送达、执行查人找物、信访矛盾化解中的积极作用，努力实现共建共治共享。推动建立集在线调解、在线立案、电子送达、在线审判等为一体的信息平台，实现纠纷解决的案件预判、信息共享、资源整合、数据分析等功能，促进多元化纠纷解决机制的信息化发展。

二是拓展诉非衔接渠道，在诉前打造“分流器”。针对保险行业纠纷逐年增多的实际情况，力争在今年底前推动建立保险行业巡回法庭，实现法院和保险行业之间的良性互动。与房产管理部门沟通合作，将物业纠纷纳入调解前置范畴，在征求当事人同意后，先行调解解决纠纷。调解成功后，及时出具司法确认书，保障调解协议的强制执行效力。认真开展矛盾纠纷排查化解工作，把多元化纠纷解决机制向家事、借贷、劳动、消费、交通、工伤、金融、房产等民生领域延伸，下大力气解决一批群众反应强烈的痛点、难点、堵点问题。由于矛盾纠纷多元化解工作涉及到多个职能部门，恳请市人大常委会加强指导，尽快出台相关规定，为我市各职能部门联合共建非诉纠纷解决机制提供政策性依据和指引。

三是努力提高办案质效，在诉中锻造“金刚钻”。加强案件繁简分流，充分发挥一审分流作用。深入推进“刑事庭审实质化、民事庭审优质化、行政诉讼优化审”三大领域改革，加强立、审、执联动。以内设机构改革为契机，探索党务、政务、审务集约剥离，通过政府购买服务形式引入人力资源从事送达、归档、庭审录入等事务性工作，深挖办案潜力，最大限度提升审判质效。

四是建立执行保险机制，在诉后引入“活水源”。探索与保险机构的战略合作路径，启动执行救助保险项目?，撬动社会资源助力法院破解执行难题，让更多当事人利用“保险”杠杆机制，及时兑现胜诉权益。目前，省法院、汉江中院先后与保险公司签订了协议，但我院在推进执行保险机制建设中仍存在约50万元资金缺口。前期，我院已向市政府主要领导同志进行了书面报告，拟将矛盾纠纷多元化解信息化建设和执行保险机制构建纳入“智慧城市”建设统筹推进，恳请市人大常委会大力支持。

主任、各位副主任、秘书长、各位委员，深入推进矛盾纠纷多元化解工作，是人民法院深化司法改革、实现司法为民公正司法的重要举措。下一步，我院将继续统筹各种纠纷解决力量，不断加强法治宣传力度，通过建立有机衔接、相互协调的多元化纠纷解决机制，打通基层纠纷化解“最后一厘米”，为建设平安仙桃、和谐仙桃贡献力量。

 

 

 

部分用语说明及典型案例：

①枫桥经验：20世纪60年代初，浙江省诸暨市枫桥镇干部群众创造了“发动和依靠群众，坚持矛盾不上交，就地解决。实现捕人少，治安好”的“枫桥经验”，毛泽东同志亲笔批示在全国推广。“小事不出村，大事不出镇，矛盾不上交，就地化解”是对“枫桥经验”的形象概括。

②李某交通事故索赔案：2017年3月，李某被毛某驾驶的小汽车撞伤。伤愈出院后，因对赔偿数额存在较大分歧，李某和毛某来到市公安局交警支队事故调处大队申请人民调解。调解过程中，市法院交通巡回法庭法官通过耐心细致的工作，使双方达成调解协议。因李某申请对该调解协议效力进行司法确认，在书写申请书并准备相应证据材料后，巡回法庭当即立案。只用了不到半小时，确认该调解协议效力的民事裁定书就已经制作完毕，从立案到纠纷解决仅用了50分钟。

③柳某燃放烟花致伤索赔案：2017年9月14日，柳某在其母亲去世送葬途中燃放烟花时，由于引线燃烧过快来不及撤离被炸伤左眼，送医抢救后诊断为左眼球破裂伤，因并发症严重，医院已下达病危通知单。2018年3月，柳某委托其亲属向原市工商局投诉烟花生产厂家，要求该公司赔偿医疗费、后期治疗费、伙食补助金、护理费、误工费、伤残赔偿金、精神抚慰金等费用共计95.2万元。接到投诉后，原市工商局调解中心组织受害者家属和烟花生产厂家进行了初步调解，由于双方各执一词，情绪激动，调解一度陷入了僵局，调解中心工作人员引导双方当事人来到市法院工商巡回法庭做进一步调解。承办法官受理案件后耐心倾听双方陈述，希望双方本着互利共赢的心态冷静处理矛盾。最终，在承办法官和调解中心工作人员的共同努力下，双方当事人终于就赔偿款支付事宜达成一致意见：由烟花生产厂家在前期已补偿5万元的基础上另行补偿13万元，共计补偿各项费用18万元。调解中心工作人员当即制作了消费者权益争议调解书，双方当事人亲笔签名，纠纷得以圆满化解。

④“1+N”家事审判团队：指以市法院龙华山法庭为中心，6个乡镇法庭为工作支点，设立的专业化家事审判团队。龙华山法庭定位为家事法庭，配备7名员额法官7名法官助理（书记员），主要负责审理城区家事案件，6个乡镇人民法庭各配备2名员额法官2名法官助理（书记员），负责审理各自辖区家事案件。

⑤人身安全保护令：指人民法院为了保护家庭暴力受害人及其子女和特定亲属的人身安全、确保婚姻案件诉讼程序的正常进行而作出的民事裁定。

⑥离婚案件问卷调查：指市法院在参考四川、陕西、江苏等地法院家事审判实践为离婚案件当事人设计的问卷调查，旨在更加全面地了解离婚案件中双方当事人对婚姻的看法、对未来的打算。在试卷中问题的引导下，让双方当事人冷静思考，回忆夫妻之间的点点滴滴，反思各自在婚姻家庭中的角色与责任，目的在于挽救冲动型离婚，使双方当事人能够认真对待爱情、婚姻和家庭。在离婚案件中，是否作答《婚姻家庭试卷》完全遵从双方当事人的意愿，承办法官亦不会对双方当事人作答该试卷作任何强制性要求。

⑦离婚证明书：指由人民法院为离婚案件当事人制作的，证明离婚案件当事人离婚事实的书面证明。不同于法院的判决书和调解书，在此类证明书上，仅载明双方当事人姓名、身份证号、案号及案件生效日期，隐去了裁判文书的其它内容，有效保护了当事人的隐私。

⑧仙桃市婚姻家庭纠纷人民调解委员会驻法院工作站：2019年7月9日，由市人民法院、市妇女联合会、市司法局联合推动建立的市婚姻家庭纠纷人民调解委员会驻法院工作站在市法院龙华山法庭正式揭牌成立。工作站现有专（兼）职工作人员6名，其中妇联工作人员1名，员额法官1名，专职律师2名，另有2名退休资深法官专职参与纠纷调解，调解范围包括离婚、赡养、抚养、继承、财产权益等家事纠纷。纠纷受理后，驻站工作人员将按照“全流程调解”原则，对不同类型的纠纷进行有针对性的专门处理。

⑨蓝鼎实业（湖北）有限公司破产案：

蓝鼎实业（湖北）有限公司（以下简称“蓝鼎实业”），成立于1989年8月16日，前身为湖北仙桃毛纺集团有限公司，公司注册资本为15588.4万元，法定代表人为韦荣喆，住所地为仙桃市勉阳大道131号。蓝鼎实业现持有上市公司高升控股14553.86万股股份，为高升控股第二大股东，与韦振宇实际控制的企业宇驰瑞德合计持有高升控股30408.90万股股份，占上市公司总股本的27.94%。截至2019年4月30日，蓝鼎实业账面资产总额为1767131505.02元（实际资产评估可能远低于该数额），账面负债总额为2510533461.59元（不含对外担保负债），资产负债率为142.07%，许多到期债务没能清偿，公司资不抵债。债权人中国华融资产管理股份有限公司北京市分公司、深圳市前海高搜易投资管理有限公司、高岭等已向人民法院提起诉讼达30起，涉及全国各地法院15家。公司有价值资产均已被抵押、查封、冻结，面临被拍卖风险。由于蓝鼎实业经济状况恶化，以此为控股股东的高升公司面临退市风险。为维护社会稳定，尽可能做到不让仙桃市唯一一家上市公司退市，市委、市政府高度重视，成立以市委常委、常务副市长牵头的领导小组，并成立清算组。

2019年7月3日，市法院根据债务人蓝鼎实业的申请裁定受理蓝鼎实业破产重整一案，并确定一名副院长为审判长，抽调精兵强将组成合议庭审理本案。2019年7月8日，市法院指定蓝鼎实业清算组担任蓝鼎实业管理人，并定于2019年9月2日召开第一次债权人会议。

⑩要素审判：指在审理民事案件的过程中，通过填写要素表的方式，简化双方当事人无异议的要素，重点审查双方存在异议的要素。

?令状式裁判文书：是指当前民事裁判文书改革所采用的一种文书形式，只包含诉讼参与人称谓和法院裁判主文，不记载当事人诉辩主张和详细裁判理由，常适用于案情简单、事实清楚、标的较小、法律关系不复杂的案件。它在完整的庭审的基础上简化裁判文书制作，突出关键信息，在“经审理查明”和“本院认为”两部分，打破传统裁判文书格式固化、内容冗长的弊端，做到重点突出、语言精练、直观易懂。

?矛盾纠纷多元化解一体化网络平台（ODR）：指借助互联网技术，整合在线咨询、在线调解、在线评估、在线仲裁、在线诉讼等法律服务，为用户提供系统专业的纠纷解决方式。

?执行救助保险项目：指由法院作为投保人，将部分司法救助资金作为保费基数，为遭受人身伤害并获得胜诉判决的受害人或者其亲属购买保险服务，由保险公司对这类申请执行救助的人员进行真实性调查，再由法院进行审核，最终由保险公司发放救助款。该险种对执行依据确定的人身伤害赔偿金未执行到位部分予以保障，由投保人根据保险合同的约定负责赔偿执行救助金。与传统救助相比较，具有救助对象更广泛、救助额度增值高、救助准确度更高的优势。