关于仙桃市国民经济和社会发展第十三个五年规划纲要实施情况中期评估的报告

 

──2019年1月3日在仙桃市第九届人民代表大会常务委员会第十六次会议上

 

市发展和改革委员会主任　  李功胜

 

主任、各位副主任、秘书长、各位委员：

受市人民政府委托，现将仙桃市“十三五”规划纲要（以下简称《纲要》）实施情况中期评估报告如下，请予审议。

一、评估工作的组织实施

按照《人大监督法》以及国家发改委、省委省政府、市委市政府关于开展“十三五”规划中期评估的要求，现已完成《仙桃市国民经济和社会发展第十三个五年规划纲要实施情况中期评估报告》（以下简称《评估报告》）编制工作，评估时间段为2016年1月1日至2018年6月30日。我市于2018年5月份启动了中期评估工作，印发了中期评估工作方案，召开了全市动员会，开展了3次专题调研，发放并整理了1500余份公众调查问卷，完成了调查问卷评估分析和第三方评估。广泛征求了各镇办、部门意见，共收集修改建议161条，对部分指标调整情况与相关部门进行了反复磋商和修改完善。省人大、市人大领导专题听取了评估工作情况，并提出了很多宝贵意见。数易其稿，形成了3万余字的《评估报告》。

二、《纲要》实施情况

《评估报告》主要包括评估概要、主要指标的完成情况及分析、战略任务实施进展情况、重大项目工程实施情况、规划实施面临的机遇与挑战、对策建议和部分内容调整建议等七个部分内容。总体来看，《纲要》提出的发展目标和战略任务完成情况较好，大部分指标实现了预期目标，全面建成小康社会进展顺利，新发展理念得到有效落实，群众生活水平获得明显提升。具体情况如下：

（一）主要指标完成情况

《纲要》设定了经济发展、创新驱动、人民生活、公共服务、生态环境等5大类31项指标。其中，提前完成和快于进度指标共12项，包括：服务业增加值比重、全员劳动生产率、每万人口发明专利拥有量、互联网普及率、人均预期寿命、城镇基本医疗保险参保人数、森林绿化、空气质量（细颗粒物PM10浓度下降）、城镇就业、城镇棚户区住房改造、每千名老年人口养老床位数、单位生产总值能源消耗降低。基本符合进度指标共8项，包括：社会消费品零售总额、总人口、农村贫困人口脱贫、基本养老保险参保率、新增建设用地规模、单位生产总值二氧化碳排放降低、地表水优良比例（劣V类水体）、主要污染物排放总量减少。慢于进度指标共10项，包括：地区生产总值、全社会固定资产投资、地方一般公共预算收入、外贸出口总额、城镇化率、研究与试验发展（R&D）经费投入强度、高新技术产业增加值占生产总产值比重、劳动年龄人口平均受教育年限、居民人均可支配收入、万元生产总值用水量。无法统计1项，即非化石能源占一次能源消费比重。其中，10项慢于进度指标原因分析如下：

1.地区生产总值（预期性）。2020年地区生产总值目标为年均增长9%，总量达到907亿元。2016年、2017年、2018年上半年我市地区生产总值分别实现647.55亿元、718.66亿元和326.9亿元，分别增长8.2%、7.8%、8.2%，慢于规划进度。主要原因：一方面，我市与全国、全省一样，经济增速由高速向中高速“换挡”，正在向高质量发展阶段迈进。另一方面，新旧动能处于转换期，新经济“势强力弱”，一批谋划的新增长点尚未投产发力。加之企业退规等影响，导致与规划目标存在一定差距。

2.固定资产投资（预期性）。2020年固定资产投资目标为年均增长18%。2016年、2017年、2018年上半年增速分别为18.8%、16.9%、13.8%，慢于规划进度。主要原因：一是我市与全省及其他市州一样，投资增速由“十二五”的高速增长逐步向中速增长的新常态过渡，投资增长由数量型向质量和效益型转变。二是宏观经济下行压力较大，加之金融去杠杆、防风险和去产能等政策措施调整影响，企业投资意愿及能力有所减弱。

3.地方一般公共预算收入（预期性）。2020年地方一般公共预算收入目标为年均增长10.5%。2016年、2017年、2018年上半年地方公共财政预算收入分别完成29.08亿元、30.9亿元、20.44亿元，分别增长7.7%、8.1%、16.7%，慢于规划进度。主要原因：一是在经济增速“换挡”情况下，地方一般公共预算收入增幅随之降低。二是国家、省出台的减税降费政策力度不断加大，财税体制调整深入推进，影响了财政收入。

4.外贸出口总额（预期性）。2020年外贸出口总额目标为年均增长12%。2016年、2017年、2018年上半年外贸出口总额分别完成5.99亿美元、6.31亿美元、3.51亿美元，分别增长-13.1%、5.3%、16.4%，慢于规划进度。主要原因：一是中美贸易摩擦等外部环境不确定因素影响不容忽视。二是“十二五”时期我市出口规模迅速扩大、高速增长，为“十三五”时期带来高基数增长乏力的困境。三是我市外贸出口主要依靠骨干企业，部分骨干出口企业波动给我市外贸出口也带来了较大影响。

5.户籍人口城镇化率（预期性、小康）。2020年户籍人口城镇化率目标为63%。2016年、2017年全市户籍人口城镇化率仅为27.66%、27.6%，慢于规划进度。主要原因：将城镇化率按照常住人口城镇化率和户籍人口城镇化率统计是“十三五”规划新情况，其中户籍人口城镇化率为“十三五”规划新增指标，由于统计技术和数据不全面导致目标制定过高。

6.研究与试验发展经费投入强度（预期性、小康）。2020年研究与试验发展经费投入强度目标为3%。2016年、2017年全市研究与试验发展经费投入强度分别为0.2%、0.36%，慢于规划进度。主要原因：一方面，企业研发投入积极性不高，一批大企业、大项目更加注重建设生产基地，研发投入不多，导致研发空心化。另一方面，统计上存在一定难度，导致一些企业研发投入没有纳入统计中。

7.高新技术产业增加值占生产总值比重（预期性、小康）。2020年高新技术产业增加值占生产总值比重目标为20%。2016年、2017年全市高新技术产业增加值占生产总值比重分别为10.23%、11.71%，慢于规划进度。主要原因：一是我市高新技术企业主要集中在生物医药、电子信息、新材料新能源等成长型主导产业中，尚处于发育阶段，规模偏小、支撑力不强。二是我市积极推进产业结构调整、化工项目搬迁和绿色改造，一批化工新材料领域高新技术企业停产减产，拉低了增速。三是按照统计要求，我市传统非织造布、纺织服装等规模较大、实力较强的主导产业不能纳入高新技术产业统计中。

8.劳动年龄人口平均受教育年限（约束性、小康）。2020年劳动年龄人口平均受教育年限目标为12.5年。2016年、2017年劳动年龄人口平均受教育年限均为11.12年，慢于规划进度。主要原因：劳动年龄人口结构比较稳定，2016年、2017年劳动年龄人口平均受教育年限较“十二五”期末提高了0.22年，已完成小康指标10.8年的目标，但距规划目标还有一些差距。

9.居民人均可支配收入（预期性、小康）。2020年居民人均可支配收入、农村常住居民人均可支配收入目标均为年均增长9%。2016年、2017年、2018年上半年居民人均可支配收入分别为21119元、22963元、10501元，分别增长8.3%、8.7%、8.5%；2016年、2017年、2018年上半年农村常住居民人均可支配收入分别为15462元、16736元、7561元，分别增长7.21%、8.2%、8.31%，慢于规划进度。主要原因：近两年我市畜禽综合治理力度较大，粮食收购价格调整导致种粮效益相对走低，农民增收难度加大，从而影响了整体居民人均可支配收入水平。

10.万元生产总值用水量（约束性）。2020年万元生产总值用水量目标为68立方米，2016年、2017年万元生产总值用水量（按照当年价）分别为126立方米、119立方米，慢于规划进度。主要原因：该指标为“十三五”规划新增指标，由于统计数据不全面，导致目标制定过高。

（二）重点任务完成情况

1.聚焦转型升级，发展动能加速集聚。一是工业核心竞争力不断增强。基本形成以食品、非织造布、纺织服装、新材料及医药制造、电子电气和机械及汽车零部件为主的六大产业板块。出台了战略性新兴产业发展专项行动方案，有力推动了我市新能源、新材料、电子信息、生物医药等新兴产业倍增发展。二是农业发展质效升级。以农业供给侧结构性改革为抓手，以“富硒”为代表的特色农业板块基本形成。“农业+电商、农业+旅游”加速发展，推动三次产业加快融合。全市农民专业合作社、家庭农场分别发展到1652家、1102家，新型主体规模不断扩大。三是第三产业实现高效增长。2017年第三产业增加值规模达到242.53亿元，同比增长9.5%，占GDP比重达33.7%，较“十二五”期末增加了0.7个百分点。以创建国家全域旅游示范区试点为抓手，全域旅游快速发展。电商等新经济新业态来势迅猛。依托汉江仙桃港、仙桃保税物流中心，现代物流业突破发展。

2.推进新型城镇化，美丽仙桃取得新突破。一是中心城区加快建设。中心城区建成面积达54.77平方公里，中等城市的框架初步拉开。加快推进城区雨污分流，海绵城市项目进展良好，建成区绿地率达31.89%，城市建设成效明显。二是特色小镇、美丽乡村加快发展。以中心城市为龙头、经济重镇为支撑、特色名镇为节点的城乡一体新型城镇化发展格局正在加快构建。“村绿村洁、民富民和”的美丽宜居乡村呈现出纵深推进、持续提升的良好态势。三是城乡一体化加快推进。交通、垃圾处理、污水处理、供水、治污、供气等方面一体化建设推进较快。

3.深化改革创新，营商环境不断优化。一是供给侧结构性改革不断深入。制定供给侧结构性改革“1+6”系列行动方案和年度任务分解表，清单化推进“去降补”任务。加快淘汰小钢厂、小化工厂、小造纸厂等能耗高、污染大的落后产能。57家僵尸企业处置盘活逐步开展。全面落实“营改增”等各项结构性减税政策，制定出台市级降成本21条措施，两年半以来，共为企业降低成本近10亿元。二是“放管服”改革有力推进。以“多证合一”、“证照分离”、政务服务“一张网”和解决群众办事堵点为重点，放管服改革持续深入推进，营商环境进一步优化。三是创新活力加速释放。我市现拥有国家高新技术产业开发区、国家农业科技园区和可持续发展实验区，成为了全省首家国家级科技三区一体的县市，被确定为国家知识产权强县工程试点县，打造了江汉潮创客空间、仙桃光谷创业咖啡等创业品牌，创新创业能力不断提升。

4.构建优质服务体系，民生保障水平全面提升。一是社会保障体系不断完善。在全省率先完成城乡居民医保制度整合，基本养老保险参保率达98%，全市城镇基本医疗保险参保人数达139万人。累计完成城镇棚户区改造15594套。二是各项社会事业快速发展。一校制、学区制、联校制改革不断深化，学校布局不断优化。公立医院改革稳步深化，分级诊疗加快推进，两孩政策全面实施。“开放开明 尚德尚进”仙桃精神得到广泛弘扬，非遗项目得到有效保护与传承，打造了“书香仙桃”、“全民健身日”等活动品牌。三是平安仙桃建设深入开展，“天网工程”、“雪亮工程”启动实施，“扫黑除恶”专项斗争、“反诈禁毒”专项整治不断向纵深推进，安全生产、食品药品监管力度加大，各类社会矛盾得到有效化解。

5.实施乡村振兴战略，农业农村发展高点破题。一是高点编制规划。聘请国家发改委城市和小城镇改革发展中心，编制出台《仙桃市乡村振兴规划（2018-2035）》，涉及8大类597个项目，总投资1254.64亿元，成为全国首个由国家级规划机构编制发布的县市级乡村振兴规划。干河无人机小镇、沙湖保利沔州小镇、龙华山高铁小镇等特色小镇规划和75个美丽乡村的规划正在抓紧编制。二是破解资金瓶颈。组建水乡田园投，探索土地资源和用地指标置换投资的投融资机制。市级财政安排5亿元为基数用于实施乡村振兴项目，今后按不低于8%的年增长率进行安排，做活做足资金池。同时，配套出台项目资金管理办法，实现项目入库规范化，资金拨付程序化。三是强化组织保障。成立乡村振兴指挥部，实施“红色头雁”工程。选派620名驻村第一书记和44名下派支部书记，开展“回巢反哺”行动，助力乡村振兴。

6.坚持问题导向，三大攻坚战有力推进。一是风险防控全面开展。全面加强政府债务管理，严格遏制隐形债务，全面清理PPP项目。严厉打击恶意逃废债，积极化解不良贷款。清理整顿类金融机构216家，化解银行不良债务1.4亿元。全市90%以上涉及房地产领域风险得到有效化解。二是污染治理重拳出击。落实“长江大保护”战略，制定并实施汉江大保护“十大标志性战役”及15个专项行动方案，汉江沿线化工企业搬迁入园，非法码头全部拆除。“河湖长制”全面推行，畜禽养殖污染治理成效显著，厕所革命实施有力。三是精准扶贫扎实推进。按照扶持生产脱贫一批、推进就业安置一批、助学扶智提升一批、低保政策兜底一批、医疗救助扶持一批的要求，目前已实现5.1万贫困人口脱贫。

（三）重大项目工程实施情况

一是项目谋划立足长远。按照“万千百十一”、“四个对接”、“六个围绕”的目标要求，建立了“十三五”规划项目库，现有项目983个，总投资10587亿元。围绕武仙一体产业融合、建设国家级高新区、实施乡村振兴战略、打好“三大攻坚战”等方面，推动了一批强基础、管长远、利大局的重大项目谋划和储备。不断强化“两库”调度，截止2018年上半年，纳入“储备库”进行管理的项目269个，总投资3283亿元；纳入“建设库”进行管理的项目175个，总投资731.66亿元。二是招商引资稳步推进。大力实施沔商回归和台商集聚“两大工程”，两年半以来，全市招商引资项目共562个，项目协议总投资达1229.32亿元，新签约项目共321个，其中亿元以上项目共195个。三是项目建设提速增效。两年半以来，共实施亿元以上项目342个，总投资2260亿元，累计完成投资1270.2 亿元；纳入省委、省政府督办重大产业项目6个，总投资24.3亿元，累计完成投资8.9亿元；省级重点建设项目11个，总投资225.23亿元，累计完成投资61.58亿元。

三、存在的问题和对策措施

《纲要》实施中还存在一些不容忽视的问题：一是部分指标完成难度较大。受经济下行压力影响，地区生产总值、工业总产值、固定资产投资、外贸出口等指标进度与规划目标差距较大。二是不充分不平衡的矛盾较为突出。人均GDP水平有待提高，城乡居民收入差距逐年拉大，改善民生仍需加强。三是发展短板仍然明显。结构调整仍需加大力度，科研创新能力有待加强，资源环境压力仍较突出。四是实体经济仍面临诸多困难。招工难、用工贵、融资难、融资贵等问题仍需解决，困难企业盘活进度不快，小进规进展缓慢，新增市场主体数量放缓等。

瞻前顾后，辨内思外，我市经济发展健康稳定的基本面没有改变，长期向好的趋势性没有改变，支撑高质量发展的各项条件和有利因素没有改变。为做好“十三五”下半场工作，提出7条对策措施：一是加速城乡融合发展，谱写高质量发展新篇章。按照市委九届六次全会作出的加速城乡融合发展、奋力谱写仙桃水乡田园城市高质量发展新篇章的决定，全力以赴落实加速城乡融合发展的各项决策部署，以奋进姿态谱写高质量发展新篇章。二是强力推动转型升级，培育高质量发展新动能。强化创新驱动，加快产业转型升级，壮大培育新动能。三是着力扩大有效投资，积蓄高质量发展新后劲。高标准抓好项目谋划，高强度抓好招商引资，高质量抓好项目建设，高频率抓好项目调度。四是实施乡村振兴战略，打造高质量发展新高地。推动产业融合发展，梯次推进发展空间，补齐基础设施短板，加强农村人居环境整治。五是加大改革开放力度，释放高质量发展新活力。支持民营经济发展，深化“放管服”改革，不断优化营商环境；主动对接武汉，不断提高开放水平。六是打好三大攻坚战，开创高质量发展新局面。全力以赴补齐精准脱贫短板，最大力度整治环境污染，坚定不移防范化解重大风险。七是坚持保障改善民生，共享高质量发展新成果。不断提升群众获得感、幸福感、安全感。

四、主要内容调整建议

（一）定位调整建议

建议将总体定位“建设武汉城市圈西翼中心城市”调整为“建设水乡田园城市”。市委、市政府立足我市独特区位优势和自然禀赋，从“水乡”优势出发，结合新发展理念、高质量发展等重大战略和顶层设计，基于我市6.25事件宝贵经验，提出了“绿色崛起 建设水乡田园城市”的宏伟目标。在全市第九次党代会报告中，对“水乡田园城市”发展定位给予充分阐述，即“在底色形态上，成为生态宜居城市；在阶段目标上，成为高水平全面小康城市；在综合实力上，成为千亿量级中等城市；在功能布局上，成为江汉平原支点城市；在品位格调上，成为全国文明城市”，并围绕建设“水乡田园城市”提出了六大主要任务，为我市未来发展描绘了一幅美好蓝图，从两年半的发展成效看，我市紧紧围绕该定位，经济社会得到稳步发展。同时，通过公众调查，赞同“建设水乡田园城市”的占90%以上，该定位得到了广大群众的认可。鉴于此，在“十三五”后半期，宜将“建设水乡田园城市”作为我市发展的重大战略和总体定位。

（二）主要指标调整建议

从全省看：调减了地区生产总值（8.5%→7.5%）、固定资产投资（15%→10.5%）、对外贸易总额（1134亿美元→730亿美元）和地方一般公共预算收入（10%→8%）等4项指标；修正了对外贸易总额、研究与试验发展（R&D）经费投入强度、劳动年龄人口平均受教育年限、耕地保有量、新增建设用地规模、地级及以上城市空气质量优良天数比率、达到或好于Ⅲ类水体比例等7项指标的基期值和目标值。从省内各市州看：天门市中期评估报告因为通过人大审议时间较早，按照之前全省不做指标调整要求，对指标未作调整；潜江预计调减地区生产总值（9%→8%左右）、固定资产投资（18%→11.5%）、地方一般公共预算收入（12%→8.5%）、出口总额（15%→6%）、户籍人口城镇化率（56%→44.5%）等5项指标。其他市（州）基本集中在地区生产总值、固定资产投资、地方一般公共预算收入、外贸出口总额等指标上进行调减。从我市看：在国际国内环境稳中有变的新形势下，我们要以稳应变、精准发力，按照高质量发展和百强县市指标要求推进各项工作，同时，要确保按期完成全面建成小康和规划目标任务。参照全省和周边市州情况，结合我市实际，对指标调整建议如下。

——建议调增1项指标

1.服务业增加值比重（预期性）。2016年、2017年我市服务业占比分别为33.5%、33.7%，较“十二五”期末提高了1.5、1.8个百分点，已提前完成33%的规划目标。近两年，旅游、电商、现代物流等新业态、新经济来势较好，加快了我市服务业发展步伐。今年是全国第四次经济普查年，清查的单位数中，第三产业占76.12%，提高了3.5个百分点。“十三五”后半期，为真实反映我市服务业实力，充分发挥服务业带动引领作用，建议将服务业增加值比重由33%调整为40%。

——建议调减4项指标

1.地区生产总值（预期性）。“十三五”时期以来，全国、全省、我市GDP增速放缓趋势明显。此次中期评估中，全省地区生产总值增速由8.5%调整为7.5%左右，下调1个百分点，总量目标由4.44万亿元调整为4.24万亿元左右；据了解，其他市州GDP增速基本下调1个百分左右。经与市统计局反复测算研究，我们从确保百强、确保完成全面建成小康社会要求、体现高质量发展等三方面考虑，建议将地区生产总值增速年均增长9.0%调整为年均增长7.8%左右，总量由907亿元调整为850亿元。

2.全社会固定资产投资（预期性）。在经济下行压力不断加大的背景下，全省固定资产投资增速由15%调整为10.5%左右，下调4.5个百分点，不设定目标绝对值。据了解，其他市州基本下调4-5个百分点左右。我市投资运行进入新常态，放缓趋势明显，增速由2015年18.9%放缓至2018年上半年13.8%，尽管如此，增速仍居全省第1位。经与市统计局多次沟通、反复测算，建议年均增速由18%调整为11%，不设定目标绝对值。

3.外贸出口总额（预期性）。受经济下行及中美贸易摩擦影响，全省将对外贸易总额（含服务贸易）由1134亿美元调整为730亿美元，下调404亿美元，其他市州也大幅下调外贸出口预期。从我市看，在“十二五”期末高基数下，2016年、2017年外贸出口增速分别为-13.1%、5.3%，形势并不乐观。今年以来，虽然实现恢复性增长，但主要由骨干企业支撑，在世界经济下行压力增大和中美贸易摩擦影响下，不确定性和风险性加大。经与市商务局反复测算研究，建议将外贸出口总额由年均增速12%调整为6%，总量由 11.5亿美元调整为8.5亿美元。

4.地方一般公共预算收入（预期性）。据了解，全省将地方一般公共预算收入目标增速由10%调整为8%，下调2个百分点，其他市州也基本下调2-3个百分点。从我市看，考虑到经济下行压力持续加大，中央将实施更大规模减税降费政策，加之中央和地方税收分享改革，经市财政局测算研究，建议将地方一般公共预算收入由年均增速10.5%调整为8%，不设目标绝对值。　　

——建议修正6项指标基期值、目标值。

“十三五”规划发布后，国家、省相关部门对部分指标统计方法和考核目标进行了调整，并公布了全面小康和高质量发展考核指标体系。开展规划中期评估以来，我们多次与市直相关部门对接，对部分指标进行复核，发现部分指标基期值与实际值相差较大。为更好完成全面小康和“十三五”规划目标任务，建议修正以下6项指标基期值、目标值。

1.户籍人口城镇化率（预期性、小康）。结合小康考核目标，经市公安局最终核算，建议将2015年基期值由30%修正为28.3%，2020年目标值由63%修正为45%。

2.研究与试验发展（R&D）经费投入强度（预期性、小康）。结合小康考核目标，经市统计局、市科技局、市财政局最终核算，建议将2015年基期值由2%修正为0.17%，2020年目标值由3%修正为2.5%。

3.常住总人口（预期性）。与城镇化率一样，将总人口按照常住总人口和户籍总人口统计是“十三五”规划新情况，由于统计技术和数据不全面导致2015年基期值和2020年目标值设置存在较大偏差，根据市统计局最终核算，建议将2015年常住总人口由156万人修正为115.5万人，2020年常住总人口目标由162万人修正为114万人。

4.万元生产总值用水量（约束性、小康）。结合小康考核目标，根据市水务局核算，建议将2015年基期值由100立方米修正为152立方米（按照当年价），2020年目标值由68立方米修正为84立方米。

5.空气质量：细颗粒物PM10浓度下降（约束性）。根据省生态环境厅考核要求，经市环保局核算，建议将细颗粒物PM10浓度下降修正为细颗粒物PM2.5浓度下降，2015年基期值为63μg/m3，2020年目标值为较2015年下降30%。

6.地表水优良比例（劣Ⅴ类水体）（约束性）。我市考核断面包括汉江汉南村、通顺河港洲村、东荆河汉洪大桥共3个断面，根据市环保局核算，目前仅有1个断面为劣Ⅴ类水体，占比为33.3%，并计划于2019年消除，建议将2020年目标值由6%修正为0。

此外，其他部分指标考虑到小康目标和高质量发展要求，不做调整。“十三五”后半期，特别是对慢于规划进度的指标要采取有效手段，通过综合施策，全力完成。

（三）重大项目调整建议

为推进规划实施具体化、项目化，切实发挥好重大工程项目对经济发展的支撑作用，聚焦高质量发展，我市谋划了一批重大项目拟纳入本次中期调整规划，具体包括：一是生态环保类，加快推进汉江仙桃城区段堤防综合整治及生态修复、仙桃市国家储备林建设、循环经济产业园、城区雨污分流及黑臭水体治理、十全湖退渔还湖生态修复等项目。二是新旧动能转换类，加快推进波顿香精香料生产项目、健鼎三厂四厂项目、无人机小镇项目、远大医药项目、裕灌双孢菇项目。三是富美乡村示范类，加快推进乡村振兴项目。四是重大基础设施类，加快推进引隆补水工程、汉宜线大福至仙桃城区支线铁路项目、仙桃高新区现代化港口物流产业基地建设项目。五是文化旅游类，加快推进沔阳小镇项目、亚特兰蒂斯水乐园项目、沙湖国家生态休闲旅游度假区。六是加快推进武仙融合发展。