关于我市“城中村”改造工作情况的报告

——2010年9月28日在仙桃市第七届人大常委会第二十二次会议上

市规划管理局局长    刘中芹

 

主任、各位副主任、秘书长、各位委员：
    我受市人民政府委托，向市人大常委会报告我市“城中村”改造工作情况，请予审议。
    一、基本情况
    我市城市规划区内现有“城中村”42个，居住占地面积22589.7亩，居住人口22.73万人。
    按行政区域划分：干河街道办事处有12个村（居）委会（大洪村、高家渡村、小南村、小寺垸村、肖台村、观音垱村、新河社区、军垦路社区、沔阳二路社区、建设街社区、石码头社区、好义街社区），居住占地面积6454.2亩，居住人口64943人。龙华山街道办事处有15个村（居）委会（钱沟村、何湾村、何李村、叶王村、黄荆村、杜台村、新生村、打字号村、蔡帮村、汤郭村、黄林村、肖杨村、油榨湾社区、流潭社区、解放街社区），居住占地面积8067.75亩，居住人口81178人。沙嘴办事处有13个村（居）委会（沙嘴社区、笆篓湾社区、十一墩社区、杜柳社区、骑尾村、金台村、梅湖村、绿湾村、徐台村、杨岗村、叶河村、刘口村、九十墩村），居住占地面积6992.05亩，居住人口70355人。仙桃工业园区有2 个村（居）委会（铁匠湾村、清水湾村），居住占地面积1075.7亩，居住人口10824人。
    按新老城区划分：南城新区有13个村（居）委会（蔡帮村、汤郭村、黄林村、肖杨村、骑尾村、金台村、梅湖村、绿湾村、徐台村、杨岗村、叶河村、铁匠湾村、清水湾村），居住占地面积6992.05亩，居住人口70354人。老城区有29个村（居）委会（大洪村、高家渡村、小南村、小寺垸村、肖台村、观音垱村、钱沟村、何湾村、何李村、叶王村、黄荆村、杜台村、新生村、打字号村、刘口村、九十墩村、新河社区、军垦路社区、沔阳二路社区、建设街社区、石码头社区、好义街社区、油榨湾社区、流潭社区、解放街社区、沙嘴社区、笆篓湾社区、十一墩社区、杜柳社区），居住占地面积15597.65亩，居住人口156946人。
    随着我市城市化进程的加快，我市“城中村”问题日益显露。一是村庄规划建设无序。我市大多数“城中村”虽然地处城市的中心地段，但由于规划的滞后，加之受利益驱动和监管体制的影响，“城中村”村民擅自新、扩、改建，导致了违法建筑的大量产生。街巷狭窄，道路弯曲，交通秩序十分混乱，村民出行不便。消防通道不畅，安全隐患严重。建筑密度大，配套设施不全，人居环境极差。从某种意义上讲，城市规划建设管理还没有完全覆盖到“城中村”。二是个人建房用地无章。受各种因素的影响，“城中村”村民抢台占台现象十分突出。大多数村民个人建房没有办理任何用地手续，有的甚至侵占河流、沟渠、坑塘进行个人建房，使可利用的土地支离破碎。有的村民房前屋后存有大量的废弃地，使有限的土地资源没有得到有效利用。三是建筑质量无监管。由于农民建房规划建设、土地占用没有依法审批，施工单位没有资质，存在着极大的质量隐患。四是村级集体经济无来源。随着城市的快速扩张，“城中村”大量的土地被征用，大多数村集体无自主产业，村民无稳定的收入来源，失地农民主要靠打工和租房来维持生计，生存压力较大。
    这些问题的存在，已严重影响了仙桃经济社会的发展，“城中村”改造迫在眉睫，势在必行。
    二、总体思路
    ㈠指导思想
    按照推进城乡一体化的总体要求，认真贯彻国家、省关于城市搬迁改造开发管理的有关法律法规，坚持政府指导、政策引导、办村主导、专班督导，坚持统一规划、整体开发、试点先行、渐次推进，加快推进城中村改造，从而使城市得形象、社区得环境、群众得实惠、经济得发展。
    ㈡基本原则
    我市“城中村”改造的基本原则是：坚持规划先行，强化规划指导；坚持以人为本，注重改善民生；坚持规范运作，严格依法推进；坚持公开透明，尊重群众意愿；坚持政府主导，实施市场运作。
    ㈢总体要求
    我市“城中村”改造的总体要求是：改造符合规划，土地依法拍挂，优先安置群众，税费予以奖返，政府政策支持。
    ㈣改造目标
    2015年前完成城市建成区内主要干道两侧、重点发展区域和主要节点周边的城中村改造任务。
    2018年以前完成城市规划区内规划的主次干道两侧、重点发展方向的城中村和旧城区域改造.
    2020年以前完成全部城中村改造任务。通过城中村改造，在城市主干道两侧、重要节点区域形成以高层、小高层为主的办公、商业、金融、居住、公共设施等合理配置的现代都市景观区，在非城市主干道两侧和重要节点区域形成布局合理、功能齐全、设施配套、环境优美的现代都市小区。
    三、进展情况
    我市 “城中村”改造工作自2008年8月启动以来，整体推进，效果比较明显。截止目前，已有20个村全面启动“城中村”改造工作，占“城中村”总数的48%。其中，南城新区10个村实行整体搬迁，集中上楼。绿湾、梅湖、骑尾、金台、杨岗、徐台、黄林、蔡帮、汤郭、肖杨等10个村第一期“城中村”改造任务，共拆迁房屋1610户，已建房屋34栋，拆迁还建642户，总建筑面积13.5万㎡，在建63栋1687套。仙桃工业园铁匠湾村第一期改造应拆217户，已拆140户，计划还建419户，已还建263套，面积35600平方米， 20000平方米已封顶，15600平方米还建房已动工；清水湾村第一期改造应拆18户，已拆14户，计划还建30户，总面积4700平方米，目前尚未动工。沙嘴办事处沙嘴社区改造总体规划已经市规委会讨论通过，计划改造129.6亩，规划总建筑面积20万平方米，其中住宅19万平方米，商业1万平方米。现已拆除黄金大道沿线房屋99户128个，第一期还建房已建设至2层；干河办事处大洪社区、沙嘴办事处九十墩村平面规划方案已经规委会讨论通过；肖台、十 一墩、黄荆、何李、刘口等5个村已与开发商达成初步改造协议。
    四、主要作法
    “城中村”改造工作是一项改善城市形象、提升城市品质、提高城市品位、改善人居环境、关乎民生民利的系统工程。为此，我们想方设法，加强引导，切实把“城中村”村民的思想和行为统一到市委、市政府的决策部署上来，让村民感到改造后的生活质量明显提高。
    ㈠加强组织领导，确保有序推进。加强领导是推进“城中村”改造的重要组织保障。没有强有力的组织领导，“城中村”改造就可能会出现一哄而上、各自为阵的局面，不仅会影响城中村改造的顺利实施，而且还将扰乱正常的房地产开发市场秩序。为此，市政府成立了以分管副市长为组长，各办事处（园区）、相关职能部门主要负责人为成员的“城中村”改造工作领导小组，领导小组下设办公室，主要负责拟定城中村改造相关政策，编制城中村改造工作规划和年度计划；负责把好城中村改造的入口，对拟进行城中村改造的区域，由所属街道办事处（园区）提出申请，报市城中村改造工作领导小组予以审批，其实施方案提交市长办公会讨论同意后方可实施；负责抓好改造试点中的监督、协调、服务和实施工作，监管村组“城中村”各种形式的开发改造，协调处理改造过程中的各种问题和矛盾。领导小组定期不定期召开会议，听取工作情况汇报，协调解决有关具体问题。“三办一园”根据市“城中村”改造领导小组意见，结合自身实际，成立了以党委书记为组长的领导小组，确定了“城中村”改造试点村（居），制定了“城中村”改造的管理办法。由于领导重视，办（村）努力，部门配合，我市“城中村”改造工作稳步推进，呈现出良好的发展态势。
    ㈡广泛发动群众，营造浓厚氛围。“城中村”改造难点在拆迁，因而发动群众是推进“城中村”改造工作的关键。一是宣传发动，氛围引领。“三办一园”先后召开动员大会，并组织村组干部、党员代表、村民代表和社会各界人代表士座谈会150多场次，统一思想，提高认识，形成共识。在此基础上，充分利用报纸、电台、电视台、网站等主流媒体和广告牌、公示牌等辅助宣传工具，广泛宣传“城中村”改造的意义、目的、政策、措施等。市“城中村”改造工作领导小组办公室还印制了2000多份《仙桃市“城中村”改造工作指南》，发放到村民手中。二是参观取经，典型引领。市政府多次组织相关部门和“三办一园”负责人、村组干部、群众代表到外地参观学习，实地考察。主要考察了河南郑州和洛阳、安徽合肥、山西平遥、浙江宁波、四川成都、深圳渔民新村和水围新村、武汉三角湖、百步亭、竹叶山村等地。通过参观考察，不仅学到了外地“城中村”改造的成功经验，而且坚定了“城中村”改造的信心和决心。三是制定方案，规划引领。科学的规划可以鼓舞士气，凝聚人心，是发动群众的一种行之有效的方式。市政府印发了《仙桃市城市主要节点、重点区域规划控制和改造方案》（仙政办发[2010]7号），明确了“城中村”改造的目标、对象、重点等内容，使“城中村”改造有了明确的方向。与此同时，我们还按照市政府的要求，并根据《仙桃市城乡总体规划（2008-2030）》和南城新区控制性详细规划、旧城区控制性详细规划，编制了“城中村”改造专项规划，分近期、中期、远期三个阶段对城区内的42个“城中村”进行全面改造。一系列规划方案的编制，激发了“城中村”村民参与实施“城中村”改造的积极性。
    ㈢坚持因地制宜，确定改造模式。确定改造模式是推进“城中村”改造工作的基础。根据我市实际，我们主要采取三种改造模式：一为政府投资模式。主要针对南城新区工业平台建设的“城中村”改造对象，如绿湾、金台、梅湖、杨岗等村居，由政府投资，进行整体搬迁。二为自主改造模式。主要针对村集体经济薄弱、居住密度较大、招引开发商困难的“城中村”改造对象。如沙嘴、大洪三组、十二组等村居，由“城中村”以土地做抵押进行贷款，以村民现有资金以及房屋、宅基地折价入股成立股份制公司进行改造。三为合作开发改造模式。主要针对有一定经济基础、位于城市重要节点和重点区域、规划控制标准较高的“城中村”改造对象。如九十墩、十一墩、黄荆、大洪、肖台、何李等村（居），招引开发商以现金入股，“城中村”以土地和优惠政策入股成立股份制公司进行合作开发改造。无论采取何种模式，利益分配方式的确定，都是“城中村”改造的关键。为此，我们认真研究利益分配方式，保证政府、村集体、“城中村”村民、合作开发商多方受益。通过“城中村”改造，村民不仅可以得到还建房，而且还可获得商业门栋长期经营性收入；村集体在“城中村”改造过程中获得一定的村级发展基金，用于经济发展，其赢利部分即可作为公益性事业的支出，也可将部分红利分配给失地农民；合作开发商将除还建房、还建商铺、公用设施以外的商品房及商业门栋面向市场进行销售，其溢价部分全部归开发商所有。
    ㈣加强政策扶持，充分调动改造的积极性。政策扶持，是突破“城中村”改造“瓶颈”的主要措施。为了充分调动办村实施“城中村”改造的积极性，市政府出台了相应的扶持政策。一是土地采取挂牌方式出让，并合理确定挂牌底价。二是土地出让金市级收益部分全额返还给村居用于“城中村”改造的拆迁补偿及相关配套基础设施建设。免收国土、规划、财政、土地储备中心等部门的业务费用。 三是税费予以奖返。市级行政事业性收费（含规划工作经费）按政策标准计算后奖励返还给村，作为村级股本投入。住宅小区建设过程中的劳务性收费按最低标准收取。还建房及商铺“两证”办理只收取工本费。 “城中村”改造项目建设和住宅销售中必须缴纳的各项税收市、办两级分成部分，根据具体情况，由财政部门按“以奖代补”方式，奖励给“城中村”改造村（居），用于补贴改造资金不足。对“城中村”改造涉及到的扶持政策的落实，由市“城中村”改造领导小组统一协调。
    五、主要困难
    自2008年启动“城中村”改造工作以来，我们通过多种渠道，积极探索“城中村”改造的新路子，工作中积累了一定的经验，有了一些尝试。但在具体实施改造过程中，也面临着这样或那样的问题。主要表现在三个方面：一是采取自主改造模式的村，由于村集体经济匮乏，融资困难，影响了“城中村”改造进程。如沙嘴社区由于资金问题，不得不放慢工作进度。二是“城中村”村民期望值过高，群众思想工作难做，拆迁难度大。三是现行土地管理严格，对“城中村”改造没有特殊的扶持政策。
    六、下段打算
    ㈠加大规划编制力度。按照“城中村”改造的总体思路和工作计划，进一步修订完善第一批“城中村”改造对象的修建性详细规划方案，并组织评审和报批。高起点、高品位、高标准编制第二批“城中村”改造对象控制性详细规划方案。
    ㈡加大重点村的改造力度。对仙桃城市形象影响较大的重点村（城市节点、边界、道路等元素），如黄金大道两旁、沪渝高速公路杜柳出入口、刘口高架桥两旁等区域的“城中村”，要强化办村责任，再加措施，再促进度，务求更大突破，形成整体推进之势。
    ㈢加大协调服务力度。进一步调整充实“城中村”改造领导小组办公室人员，完善工作职责，规范运作程序，提高工作效率，及时协调有关具体矛盾和问题。督促协调各相关部门和单位主动服务，认真履行职责。
    ㈣加大政策落实力度。根据市委、市政府“城中村”改造的有关政策，制定政策扶持的实施细则并督促落实，切实保障村民利益，确保“城中村”村民共享城市发展成果。
城中村改造的坚冰已经打破。我们相信，有市委的坚强领导，有市人大常委会的监督指导，只要我们勇于探索，大胆创新，顺势而为，主动作为，就一定能够实现“城中村”改造的重大突破，在推进城乡一体化进程中迈出更大步伐。